春秋时，周室走向衰落，直至战国，天下大乱。秦国以兼并之势，逞其虎狼之心，屠戮天下，吞食人民，暴虐无道，最终覆亡，既而楚汉相争，用兵之苦，更甚于战国。盛汉二百年，又遭遇王莽之祸，计算在祸乱中死去的人民，数倍于秦末、楚汉相争。及至今日，名都变成废墟，无人居住，百里沦为荒野，无人来往，这样的惨剧，难以胜数，又超过新莽时，悲夫！不到五百年，天下遭遇三起大难，中间的动乱，难以计数。祸乱使得人心不稳，相互猜忌，时间越久，情况越糟糕，长此以往，难以想象。嗟乎！人们不知来世是否有圣人出现，挽救乱局，采取何种方法？也不知道天下何时能结束劫数，又如何结束。”

《损益篇》讲：

制度的建立，只要有利于天时、国家治理，就可以施行。一旦法律过时，有悖于天理，就需要更改。在古时执行有效的制度和法律，对今天的治理不再有效，就要改变。通过改变仍不如前，通过实践有些不成功，也不是不可以恢复。汉建国初，分封子弟为诸侯王，诸侯王治理国内的百姓，手中握有生杀大权。这些藩王骄奢淫逸，放任恣肆，变得无法无天。他们在国内鱼肉百姓，满足其享受；与姊妹私通，放纵其淫欲。对上有篡位谋逆之野心，对下有残杀无辜之凶残。虽然与皇室是亲戚，造成这样的恶果，也是形势使然。此后，几世皇帝贬低藩王，削夺其封土，藩王的势力遭到削夺，只能坐享租税。然而，仍然有纨绔子弟逞其恶行，犯下淫乱之罪，这样的事例仍然很多。因此，从根本上削夺藩王的权力，适当施以恩义，让藩王借一日之尊，享受封国的财富。在国内，诸侯王享有特权，把王位传予后嗣。朝廷不能仅以刑法加以惩罚，也不能放任藩王唯我独尊，为所欲为。时事凋敝，风俗改变，纯朴之风已去，奸诈巧伪盛行。受封子弟在封国逾越礼制，放任恣肆已经很久，不可授予其权力，任其为所欲为，还要收回传世的权力，削弱其势力。善良者提拔，邪恶者贬黜，让下面的藩国，没有壅滞之士，朝廷没有专权之臣。这样的改变是善举，应该尽快施行。

井田制的改变，富豪转而经商，他们的馆舍遍布州郡，田畴瞩望。富豪未曾有乡吏的任命，却可以穿三辰龙纹的衣服；未曾编户为一伍之长，却可以享有千室户邑的徭役。富豪享受荣华，其奢侈超过封君，其势力比埒郡守。富豪任意经营，犯法不用坐监，就连刺客、敢死之士，也愿意为其效力。而贫弱百姓，孤苦无援，衣服破旧，寄人篱下，死后无钱殡殓，蒙受冤屈，无处申诉。虽然也有法网疏漏的原因，其根本，还是富豪占有田地太多，没有受到限制。如今，朝廷重申太平之纲纪，对百姓推行教化，消除贫富不均的状况，纠正奢靡之风，非施行井田制，难以达到目的。以往更改井田制的做法，看来是失败的，应该恢复旧有制度。

废除肉刑，刑罚的标准难以掌握。减免死刑，下面就是髡钳，髡钳以下，就是鞭刑。死者不可以复生，髡钳不会伤及人命。髡钳刑、鞭刑不足以惩治中等以上犯罪，没有肉刑，怎么能行！像鼠窃狗盗之徒，男女淫乱私奔，用酒醪贿赂犯罪，斗殴时误伤他人，都不会构成死罪。如果杀头，惩罚太重，如果判处髡钳，又显得太轻。不制定肉刑，怎么惩治中等以上犯罪？制定法令，不能没有轻重区别，否则会妄杀无辜。如今的问题，刑罚过轻，不足以惩治犯罪。官吏贪赃获罪，在狱中以疾病死逃避诛杀。定刑的律条，没有一定标准，名实不符。臣担心，这不是帝王制定法律的目的，也不是圣人制定制度的初衷。有人会说：对恶人，用刑可以重一点。如果犯法的是善人呢，也能用重刑？实施刑法，不冤枉善人，善人有罪，不至于处死。这是忍心杀人，不忍心使用肉刑。如今，五种刑罚各有标准，轻重程度，法律条文有序，名实相符，只要不是杀人、谋逆、造反等禽兽行为，罪行重者，都可以不杀。按照周室制定法律的原则，续写《吕刑》，制定一部新的法典。

《易经》讲：“阳卦是一君二臣，这是君子之道；阴卦是二君一臣，这是小人之道。”那么，少数人是人上人，大多数只能是人下人。一个伍夫之长，管理伍夫；一国之君，治理一国之众；天下人的君王，治理天下人民。愚民为智者所役使，好像树枝附在树干上，这个道理，是天下常法。建立国家，要把人分类。建立制度，要因人而宜，分管各种事务。人民居住的地域遥远，难以安绥，政事过于集中，难以处理。如今，过于遥远的州、县，有些有数百、上千里，有些地方地处山区，有些地方多沼泽湖泊，仍然有人居住、种粮。朝廷应该划定疆界，让过于遥远的地方，距离县邑中心不超过二百里，在户籍上注明，以便于查阅，编为什伍户籍，便于相互联系。限制每户耕种的田地，以防止兼并。制定五刑法律，有利于制止犯罪。朝廷增派官员，有利于治理。督促农桑，有利于百姓家给人足。抑制经商，有利于发展农业。敦促学校建设，有利于培养道德。表彰善行，有利于风俗教化。考核才艺，有利于量才录用。选拔精壮，有利于习武守土。整修武器，有利于防守攻战。严格法令，有利于防止僭越。重信赏罚，有利于惩恶扬善。纠正荒嬉，有利于杜绝奸邪。严格纠察，有利于制止暴虐。以上十六项，是朝廷施政的要务，执行时有常法，考察时有范围。和平时期防止官员懈怠，一旦有事，也不会惊慌失措。即使圣人出世，也应该这样施政。

在以往，天下的户口数，超过一千万，除了老弱，每户有一个壮丁，就有一千万壮丁，这其中还有许多遗漏。此外，蛮夷戎狄居住在汉地者，还没有统计在内。每十个壮丁，必然会有一个能胜任什伍之长，推举什长以上的官吏，就有上百万人。十人取一个，任命为县佐、乡史，就有十万人。十人取一个，就有上万人，可以辅佐朝廷，处理政务。以体力出卖劳动者，是劳动人民，在人民中选拔壮丁；以才智贡献能力者，是士人，在士人中选拔耆年、尊者。按照这种方法选用人才，就会发现，天下的人才绰绰有余，怎么会没有人才呢？只能说没有利用，不能说找不到人才；人才没有得到重用，不能说缺少人才。这样看待问题，充分利用人才的能力，了解人的愿望，振兴颓废，利用人才，网罗遗漏，符合天人合一。

有人说：善于为政者，须除去繁苛。朝廷裁撤官员，减少机构，以无为而治的态度，做不可为之事，为何要这样？答：这样一来，夏商周三代的圣人不足以羡慕，往古的圣人不足以效法。君子以法制手段，让民众服从教化，小人以法制手段，令天下大乱。都是以法制手段，前者重视教化，百姓变得熏熏有礼，后者强调惩罚，天下陷入混乱，出发点不同。譬如，让豺狼放牧羊群，让盗跖负责征税，一定会陷入混乱。官吏放纵恣肆，维护国家利益时，又怎能制止恶行？世人只有由君子治理，才能实施教化，国家拥有丰厚的储备，才能渡过难关。人不能仅为了温饱从事农桑，国家储备，同样不能横征暴敛。官员享受优厚的俸禄，可以杜绝官商勾结，盘剥百姓；国家拥有丰厚的储备，遇上兵灾、水旱，不会有仓廪匮乏之忧。所以说，官员通过正道取得俸禄，百姓不认为是巧取豪夺；官府通过正常渠道征收赋敛，百姓不抱怨赋敛沉重。有了天灾，官府开仓放粮，予以赈、贷，不亦仁乎？百姓衣食有余，减少奢侈淫靡，朝廷布施恩德，不亦义乎？君子所处的地位，是士民百姓的楷模，享用美味、锦绣，出行乘坐朱轮马车。如今的社会舆论，认为居住在陋屋，才是高尚；仅享用蔬菜，才是清廉。这就失去了天地本性，鼓励虚伪矫饰，让玩弄小智者居于高位，各项事业得不到发展，原因就是认识有误区。得到清廉士人，失去以才能治国建功立业者。以廉洁取士，以贪婪去士，这绝非君王取士之目的。选用官员，要选用有才干的官员。有才干的官员，富者少，贫者多，俸禄不足以供养家庭，怎么能阻止官员谋取私利？以此定罪，犹如用陷阱等待君子。

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