汉朝建国初期，高帝反思秦朝实施虐政而被推翻的教训，采取与民休息的宽松政策，凡一切政事，力求简约，法规禁令，制定得颇为宽松。相国萧何、曹参以宽厚为务，清静理政，而且身体力行，成为天下官吏的表率。百姓将这一时期的国家治理，作“画一”歌来赞颂。后来的孝惠帝垂拱而治，高后作为太后主政，不出宫廷，将天下治理得井然有序，百姓专心于稼穑务农，丰衣足食。到了文帝、景帝朝，倡导移风易俗。在当时，著名的循吏有河南郡太守吴公、蜀郡太守文翁等人，他们在任上均能够奉法行政，恪尽职守，谨慎治理，以清廉公平对待治下的百姓，不以严刑峻法来虐待民众，百姓也能够遵循教化。

在武帝朝，对外征伐四夷，对内修订法度，百姓财用匮乏，奸宄难以制止。在当时，官吏处理政务，已经很难再以礼仪实施教化，百姓也难以驯服，只有江都国相董仲舒、内史公孙弘、倪宽，在任上还有事迹可供记述。这三人均为当时有名的大儒，精通儒学，明于时务，熟悉法律条令，以经术来辅助治理民众，武帝非常欣赏。董仲舒多次称病辞职，公孙弘、倪宽后来位居三公。

孝昭帝继位时年龄还小，霍光在朝中主持朝政，当时的国家治理刚经历了武帝朝多年的征伐四夷，宫廷中穷奢极欲，海内财用匮乏，霍光因循旧例，对政策无所更改。昭帝始元、元凤年间（公元前88－前75年），匈奴已经臣服于汉朝，百姓生活逐步走向富裕，朝廷诏令郡、诸侯国举荐贤良文学，向民间询问疾苦，讨论减免酒类税收，以及盐铁由国家专卖等事宜，诸项惠民政策逐步提上日程。

在宣帝朝，宣帝在民间度过青少年，此后登上帝位，宣帝了解民间百姓的疾苦，深知百姓生活的艰难。自从霍光去世后，宣帝亲理朝政，日理万机，励精图治，每五日一次上朝听政，从丞相以下，到各位官员，均能够恪尽职守。每当任命刺吏、太守、国相时，宣帝都会亲自接见，从谈话中观察官员们的施政能力，还要考察他们在任上的所作所为，再与他们的谈话进行对比，有名无实的官员，也能够做到心中有数。宣帝常说：“百姓之所以能够安心稼穑，不发出报怨叹息的声音，还是要看当地官员的施政能力，看这些官员是否能够做到公平，刑狱是否公正。现在同我一起治理天下的，仍然要靠这些二千石官员！”作为郡太守，管理官吏，治理辖区中的百姓，假若频繁地更换官员，会使得官场上下不安。如果民众知道，这位官员会长久在当地留任，就不敢随意欺瞒官员，也能够服从教化。因此每当郡、诸侯国二千石官员在辖区内治理民众做出成绩时，宣帝即会以玺书形式加以勉励，增加他们的俸禄，或者给予黄金赏赐，或者赐予关内侯爵。朝中的公卿假若有了缺位，即从表彰过的官员中择优选用。因此在西汉一代，所有的良吏，在宣帝朝出现的最多，宣帝朝因此而被后世人称为中兴。像赵广汉、韩延寿、尹翁归、严延年、张敞等人，均为当时治理地方的良吏，他们在任上均能够做到奉公守职，虽然在任上，有些人后来因为犯罪受到刑罚惩处，甚至有些官员因为犯罪而被杀头。但是像王成、黄霸、朱邑、龚遂、郑弘、召信臣这些官员，在地方任职时，均能够尽心竭力地帮助治下百姓富裕。离任之后，还能够受到当地百姓的怀念。生前，他们受到过皇帝的褒奖，享有荣誉称号。死后，有些官员还能够得到当地百姓的祭祀。他们的行为，正是儒家所崇尚的君子风范。

文翁，庐江郡舒县人。年轻时好学，通晓《春秋》，文翁在担任郡县官吏时，受到举荐。景帝朝末年，文翁担任蜀郡太守，为官仁慈，努力推行教化。文翁看到蜀郡百姓民俗鄙陋，有蛮夷风俗的遗存，尽力地劝诱当地百姓推行礼仪教化。文翁选择属下县邑中的小官吏，以及聪明能干的人，如张叔等十余人，文翁亲自训练，加以指导，再将他们送往京师，在博士那里接受经学教育，或者学习法律。文翁节省郡府中的办公费用，用经费来购买刀、布，以及蜀地特产，让负责上缴计簿的官员带上，到京师送予授课的博士。几年后，蜀郡的学生完成学业后归来，文翁将他们安排为副手，在工作中作进一步考察，后来这些人中，有些做到了郡太守或者州部刺史。

文翁在蜀郡还设立学校，在成都的集市中心修建学馆，招募属下县邑的子弟，前来学校读书，文翁免除他们的徭役更赋，学习好的补充为郡县中的官吏，次一等的则作为乡里的孝悌力田（劳模）。文翁经常挑选学校中的学生，让他们在郡府的便房协助自己处理政务。每次文翁到属下县邑中巡查，还会从学校中挑选一些熟读经书、行为端正的学生，随同自己一起下去，在工作中文翁向他们传授施政方法，甚至带他们进出卧室。县邑里的官吏百姓，看到这些学生受到如此优待，也很尊重他们，几年之后，争先恐后地将自己的子弟送到学校中来读书，富裕人家的子弟甚至出钱求学。蜀郡的百姓很快接受了礼仪教化，蜀郡派出去学习的子弟，成绩可以与齐鲁的学生相媲美。到了武帝朝，武帝诏令天下郡国，均要设立学官，即是从文翁的施政中受到启发。

文翁在蜀郡去世，当地官员百姓为文翁设立祠堂，每年按时祭祀。至今巴蜀人喜欢文雅，也是文翁推行教化的结果。

王成，不知是哪个郡的人。在担任胶东国相时，颇有政绩。在宣帝朝，王成最先受到褒奖，宣帝地节三年（公元前67年），宣帝下诏说：“人们常说有功不赏，有罪不诛，即使唐尧、虞舜也不能对天下实施教化。现在胶东国相王成，工作不知疲倦，辖区内的流民返回家乡种田，流民返回人口数达八万余人，治理的成绩优异。赐王成关内侯爵，增加俸禄至中二千石。”还没有来得及重用，王成在任上因病去世。后来宣帝下诏，让丞相、御史大夫询问郡、诸侯国中到长安来上缴计簿的官吏，了解当地太守丞治理的情况，有人谈到此前的胶东国相王成，虚报政绩，为自己增加流民数量，以获取朝廷奖赏，再后来，官吏中多有虚报政绩的现象出现。

黄霸，字次公，淮阳郡阳夏县人。黄霸的家族在当地是豪绅，按照制度，迁至云陵（昭帝母亲的陵寝）县居住。黄霸年轻时学习过法律，喜欢担任官吏，在武帝朝末年，黄霸以待诏身份向朝廷交纳金钱，补授为官吏，补为侍郎谒者，因为同父异母兄弟有罪，受到牵连，黄霸被免官。再后来又向朝廷交纳粮食，补充沈黎郡粮仓，黄霸继而受命担任左冯翊属下的二百石卒史。冯翊认为黄霸是因为交纳财物才担任的官吏，因此而轻视黄霸，没有给黄霸安排更重要的职务，只是让黄霸负责郡里的钱谷登记。黄霸登记的账簿清楚明白，以清明廉洁而著称，通过举荐，黄霸补任为河东郡均输长，又通过考察，黄霸为官清廉，继而担任河南郡太守府丞。黄霸为人观察敏锐，又熟悉法令，同时为人温良谦让，有智谋，善于驾御众人。担任丞史，处理政务，合乎法度，众人心服口服，因此而得到太守器重，当地官吏百姓也很敬重黄霸。

在武帝朝末年，朝廷以法律治理天下，刑罚越来越严酷。昭帝继位之后，年龄还很小，大将军霍光在朝中执掌朝政，大臣在下面争权，上官桀等人与燕王刘旦谋反作乱，霍光将他们一网打尽，全部诛杀。霍光仍然按照武帝朝的法令，用刑罚来管束朝廷上下官员，因此下面的官吏也以严刑峻法，显示执政能力，只有黄霸在治民时用法较宽。

宣帝继位之后，由于宣帝在民间长大，知道民间百姓的疾苦，以及官吏的残酷，听说黄霸执法持平，召黄霸担任廷尉署狱正，负责处理疑案、冤案，廷尉署上下均认为黄霸执法公平。后来黄霸又代理丞相府长史，在一次朝议中，黄霸知道长信宫少府夏侯胜非议皇上诏书，犯下不敬罪，黄霸为此事而受到牵连，以知情不报罪，被逮捕投入廷尉署监狱，在狱中等死。在狱中，黄霸向夏侯胜学习《尚书》，经过两个冬天，前后三年，才从狱中释放出来，详情记载在《夏侯胜传》。夏侯胜出了监狱后，继续担任谏议大夫，让左冯翊宋畸举荐黄霸贤良。夏侯胜也在宣帝面前举荐黄霸，宣帝任命黄霸为扬州刺史。三年过后，宣帝下诏，说：“制诏书予御史中丞：任命贤良高第扬州刺史黄霸为颖川郡太守，俸禄为比二千石，上任时赐予车盖，可以把高度矗为一丈，其下属别驾和主簿的坐车，车前可以装上黄色的挡泥帘子，以彰显官员有德。”

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