齐王的相国卜式给天子上奏说：“我听说天子有忧虑就是臣子的耻辱。如今南越反叛，我希望我们父子和齐地熟习驾船的人去战场上与南越决一死战。”天子下诏令说：“卜式虽然是一个从事农牧的人，不用此谋私利，有剩余的钱财就献出来帮助国家。现在天下不幸有危急的事发生，而卜式自告奋勇，父子自愿去决一死战，虽然没有参加战斗，心中的忠诚已经表现出来了。因此赏赐给他关内侯的爵位，黄金六十斤，农田十顷。”此事布告全国，但国内没有人响应。诸侯多得要数以百计，没有一人要求参军攻打西羌、南越。等到九月朝廷祭祀宗庙、诸侯按封地人口献金助祭时，少府检查诸侯进献的金子的成色，列侯由于进献的金子的分量不足而被剥夺爵位的有一百多人。于是任命卜式为御史大夫。

卜式在任职期间，发现郡国多数人不赞同国家经营盐铁，铁器的质量不好，而且价格很高，有的甚至强制命令百姓购买。因为船有算赋，用船运货的商人很少，物价昂贵，于是通过孔仅上书反映船征收算赋的事。天子因此对卜式很不满意。

汉朝连续三年出兵，终于镇压了西羌，灭亡了南越，从番禺以西到蜀地南部一带初步设置了十七个新郡，并且按照那里原有的风俗加以治理，不征收赋税。南阳到汉中以南的各郡，各自根据地理位置，就近承担与其毗邻的新郡官吏士卒的俸禄、粮食、钱物，以及驿传车马用具和被物器具等。而新郡还时常有小规模的反叛，诛杀政府官吏，汉朝调发南方的官吏兵卒前往镇压反叛，一两年的时间内就动用了一万多人，耗费都依靠大农供给。大农根据均输法调整盐铁收入补贴赋税收入，所以还能负担得起这笔费用。然而军队所经过的各县，只能根据需要使供给达到不缺少的程度罢了，再也谈不上说是按照常规税法办事了。

第二年，是元封元年（前110年），卜式被降职为太子太傅。而桑弘羊被提升为治粟都尉，主管大农事务，完全取代孔仅管理天下盐铁。桑弘羊认为：由于诸多官府各自买卖，互相竞争，抢购囤积，所以物价涨落很快，导致有些地方用于缴纳赋税的实物还不够用来支付运输的费用，于是奏请设置大农部丞官数十人，分别主管各郡国的大农事务，大多数县往往又各自设置了均输官和盐铁官，命令远方各地的地方官，用当地所出产丰饶的土特产品折抵所要征收的赋税，而这些土特产品的价格要像商人那样按贵时的价格，而由政府互相补充转运。在京城设置平准机构，统一管理由各地运来京城的物资。召集工官制造车辆和运输器具，所需费用都由大农供给。大农所属的各官署完全掌握了天下的主要物资，在价格高时卖出，在价格低时买进。这样，富商大贾就无法从中牟取暴利了，这样就促使很多人重新从事农业生产，而所有的商品的价格就不会忽涨忽跌了。由于抑制了天下物价，所以称之为“平准”。天子认为这很有道理，准许推行“平准法”。于是天子巡视天下，向北到了朔方，向东到了泰山，又巡行海上以及北方边境以后才回到京城。所过之处都有赏赐，用去帛一百多万匹，钱币、黄金的数目要以亿来计算，这些全部由大农供给。

桑弘羊又奏请允许吏可以通过捐献粮食补官，而犯了罪的人可以交纳粮食赎罪。下令百姓可以通过把粮食缴纳给甘泉宫，按照缴纳的等级的不同免除赋税徭役，以致终身免除徭役，不再征收财产税，不再搞告缗运动。其他郡县的百姓各自运粮到急需的地方，而各处的农官也纷纷送来粮食，崤山以东漕运来的粮食增加到每年六百万石。一年当中，太仓、甘泉宫的粮仓就堆满了。边境有了剩余的粮食和其他物资，按均输法折为五百万匹帛。不向老百姓增加赋税，而天下就富饶起来了。于是赏赐给桑弘羊左庶长的爵位和二百斤黄金。

这一年有轻微的旱灾，天子下令官员求雨，卜式建议说：“国家官吏应当靠租赋税收来维持开销，而现在桑弘羊让官吏在集市里做生意，买卖货物谋求利润。只要把桑弘羊煮杀了，天就会下雨。”

太史公说：农工商之间互相贸易的道路沟通以后，就有龟、贝、金、钱、刀、布等各种货币产生了。这种现象的历史已经很久远了，自高辛氏以前，由于年代太远，无法得到资料加以记述。所以《书》记载最早的是唐尧、虞舜时期的事，《诗》叙述殷、周时期的事，世道安定、国家太平就重视学校教育，推崇农业生产，而抑制商业活动，用礼义防止人们一心逐利；但如果世道变乱，国家不得安宁，情况就会向相反的方向发展了。事物发展到兴盛的顶点以后就会走向衰败，衰败到最低限度就会转变，一个时期风气质朴，一个时期风气奢华，始终循环变化着。《禹贡》记载的九州，各自根据那里土地所适宜的出产、百姓收入的多少来确定要缴纳的贡赋。商汤和周武王承接了末世的凋敝局面，因而进行了变革，使百姓不致疲弊困乏，各自兢兢业业，致力于使国家得治之道，但还是逐渐地显示出衰落微弱的局势。采用的策略，由国家平抑物价，开发山林和海泽的资源物产，因而变得国势富强，使得诸侯前来朝拜，凭借小小的齐国，却显赫地取得霸主的名声。魏国任用李悝，充分开发土地效力，使魏文侯成为强大的君主。从这以后，天下进入纷争的战国时期，互相争斗，崇尚阴谋武力而轻视仁义道德，认为要先考虑富有然后才能讲究谦让。所以百姓中富有的人累积了数以亿计的财产，而贫穷的人连糟糠都吃不饱；大国和强国兼并了弱小的国家，迫使他们称臣服从，而弱小的诸侯国有的甚至断绝了祖宗的祭祀而亡国。这种情形一直延续到秦代，终于统一了天下。虞舜和夏朝以来的货币，金属分为三个等级，有黄金、白银、红铜；此外还有钱、布币、刀币、龟甲、贝壳。到了秦代，统一规定全国的货币分为两个等级，黄金以镒作为单位，是一等货币；铜钱上标记了“半两”的字样，铜钱的重量和铜钱上的标记相符，是二等货币。珠玉、龟贝、银锡之类的东西，只作为器物的装饰用品，或作为收藏品，不作为货币使用。尽管如此，各种货币随着市场行情的变化，其价格起伏不定。那时对外征伐夷狄，国内兴建各种工程，天下的男人都努力耕作还不能满足粮食的供给，女人纺线织布还不能满足衣服的需求。古时候曾经竭尽天下的物资钱财来供奉统治者，但统治者还认为不够享用。没有别的原因，事物的发展和形势的变化互相影响导致了这样的局面，有什么值得奇怪的呢。