到了成帝河平年间（公元前28－前25年），成帝再次下诏，说：“《尚书·甫刑》中讲：‘五种刑罚有三千律条，判处死刑的有二百个罪行’，现在判处死刑的罪案有一千多条，法律条文过繁过滥，达一百万言，附加参照的案例更是繁多，具体判案的官员也难以适从，要让平民百姓通晓法律，岂不是难上加难！以这样的法律条文，对待平民百姓，让无辜者陷入法网，岂不悲哀！诏令中二千石、二千石官员、博士和熟悉法律条文的官吏，讨论可以减少的死刑以及可以取消的法律，让法律条文变得明晰易懂，逐条上奏。《尚书》中不是说‘判刑一定要慎重！’要悉心审核，参照上古时的法律精神，朕要认真地审阅。”“有些官员不具备周代仲山父那样的明察细访，不能及时地宣扬朝廷的圣德，不能建立明确的制度，制定可供执行的法律，却只会寻章摘句，在细微处着眼，以敷衍塞责了事。才造成诏命得不到执行，延宕至今。有些官员议论，说什么法律条文难以更改。这是庸人不达时务，固步自封，不能与时俱进，贤圣的君王最忌讳这些。”于是又列举汉朝建国以来，制定的法律既符合古制，又便于操作的具体实例。

汉朝建国初期，虽然制定了约法三章，法网疏阔，大的罪犯常会逃避，但是在判决死刑罪犯时，还是有诛杀三族的法令。这项法令规定：“应当诛杀三族的罪犯，首先施以黥刑、劓刑，斩去左右脚，用竹板打死，再斩去头颅，悬首示众，而后在闹市将身体斩成肉酱。犯诽谤詈骂、诅咒皇帝罪的，要先割去舌头。”这是用五种刑罚处死罪犯。在当年，彭越、韩信等罪犯就是这样处死的。在吕后执政元年，撤销三族罪，撤销诽谤妖言令。孝文帝二年（公元前178年），又制诏书予丞相、太尉、御史大夫，文帝说：“制定法律是为了治理国家，走上正确的道路，制止暴虐，保护百姓。现在犯法的人受到处罚，父母妻子无辜，还有同父异母的兄弟姐妹，也会受到株连。朕认为这种做法不合适。讨论解决的方法。”左右丞相周勃、陈平讨论后，上奏说：“父母妻子，同父异母的兄弟姐妹受到株连，是为了让天下人为此而感到恐惧，不敢再轻易触犯法律。将罪犯家属没入官府为奴、婢，这种做法由来已久。臣等讨论，愚以为仍应该按照原来的法律执行。”文帝回复说：“朕听说，法律公正，百姓自然会诚实守法，判案公道，百姓自然会心悦诚服。治国理政，应该引导百姓向善，朝廷的官吏不能够引导百姓向善，还要用严刑峻法来惩治他们，这是用法律残害人民，助暴为虐。朕没有看出它有什么好处，再讨论。”陈平、周勃再次上奏，说：“陛下愿意施恩惠于天下百姓，让有罪的人免于刑拘，无罪的家属不受株连，恩德深厚，臣等难以做到。臣等即刻奉诏，撤销刑拘法令和连坐法。”再以后，新垣平犯下谋逆罪，又实施了灭三族的刑罚。由此看来，风俗容易改变，但是人性相近，习惯相远，真的是如此。以孝文帝的仁慈，陈平、周勃的智慧，还有用刑须慎重的强调，仍然不能免除酷刑、虐杀，更何况是庸夫俗子、迎合世俗、随波逐流的人？

《周礼》中记载，有五听、八议、三刺、三宥、三赦之法。五听即五种断案的方法：一曰辞听，观其讼辞，是否理直；二曰色听，察言观色，是否正常；三曰气听，观察气息，是否平和；四曰耳听，观察聆听，是否准确；五曰目听，观察眼神，是否安然。八议：一曰议亲，君主的亲属犯罪，可以商议而减免处罚；二曰议故，君主的故旧犯罪，可以商议而减免处罚；三曰议贤，有贤德的人犯罪，可以商议而减免处罚；四曰议能，有本领、技艺的人犯罪，可以商议而减免处罚；五曰议功，有功劳的人犯罪，可以商议而减免处罚；六曰议贵，有高爵位的人犯罪，可以商议而减免处罚；七曰议勤，对国家有贡献的人犯罪，可以商议而减免处罚；八曰议宾，君主的宾客犯罪，可以商议而减免处罚。还有三刺（询问）：一曰征询群臣；二曰征询群吏；三曰征询百姓。三宥（宽恕）：一曰不知法而犯罪；二曰无意中犯罪；三曰忘记法令条文而犯罪。三赦：一曰年幼，七岁以下的孩子犯罪；二曰老耄，八十岁以上的老人犯罪；三曰愚蠢，痴呆的傻子犯罪。凡是有罪而被囚禁的犯人：“重罪犯人，戴上梏（gù）、拲（gǒng）、桎三种刑具；中罪犯人，戴上梏、桎两种刑具，轻罪犯人只戴梏刑具；是君主宗亲的犯人只戴拲刑具；有爵位的犯人只戴桎刑具，等待审判。”高祖七年（公元前200年），高祖制诏书予御史中丞，说：“判案有怀疑的地方，官吏不能够决断，致使有罪之人长时间不能结案，无罪之人长久关押不能释放。从今以后，县、道官员判决疑案，不能决断的，上交上级二千石官员，二千石官员决断后，批复下级官吏办理。如果还不能决断，一律移交廷尉署，由廷尉决断，然后再批复给二千石官员。廷尉不能决断的，将案件上奏皇帝，附带送上可参照的法律条文。”皇上有这样的恩德，下层官吏却不能够及时传达。因此到了孝景帝中元五年（公元前145年），景帝又重新下诏，说：“各地的疑案，虽然按照法律条文，已经确定为有罪，但犯人仍然不服的，可以重审。”但此后，判案的官吏刻意规避皇帝的诏命，逞其所能，仍然随意判案。到了景帝后元元年（公元前143年），景帝再次下诏，说：“监狱判案，是国家的大事。人有智愚，官有高低。疑案不能决断，自然可以重审。有疑案需要重审，报重审后，发觉原审结果不当者，送审官员不以失职罪论处。”从此后，审狱判案官员才开始认真地对待。这样做，较为符合五听三宥的本意。景帝后元三年（公元前141年），景帝再次下诏，说：“年迈的老人，应该受到人们的尊重；鳏寡孤独者，应该受到人们的同情。制定法令：年龄八十岁以上、八岁以下的儿童，怀孕、哺乳的妇女，盲人乐师、侏儒等人，作为犯人需要收押，可以不戴刑具。”到了孝宣帝元康四年（公元前62年），宣帝又下诏，说：“朕考虑年老体衰的耄耋老人，发齿坠落，血气衰微，不可能再有暴逆的行为。由于触犯法律，收押在监狱，使其不能在家中终其天年，朕甚为同情。从今以后，凡是年龄在八十岁以上，不是由于诬告，杀害人命，其他的犯罪一律不再追究。”到了成帝鸿嘉元年（公元前20年），成帝又颁布诏令：“年龄不到七岁，斗殴杀人或者致人死命的，需要杀头偿命的，要上报廷尉署审理，可以减免死罪。”这些措施均符合三赦，以及照顾到年幼耄耋老人的仁政。这些法令的制定，符合上古时教化民众的德政。

孔子说：“如果以仁政治理天下，需要经历三十年，才能收到仁治的效果；以善政治理国家，需要经历一百年，才能让人们忘记残暴，不实施杀戮。”圣王继承衰亡的国家，拨乱反正，须对百姓实施道德教化；让百姓脱离杀戮的戾气，要经过三十年，仁的效果才能够显现出来；至于善政，没有达到仁政的境界，则需要经历一百年，才能让百姓脱离残暴、杀戮的戾气。这些是治国理政必须经历的一个过程。现在汉朝正处于盛世，已经过去了二百多年，考察从昭帝、宣帝、元帝、成帝、哀帝到平帝，六代帝王，断狱判处死刑的犯人，每年有千分之一，犯耐罪以上，需要斩右脚的犯人，还要三倍多一点。古人常说：“满堂人饮酒，有一人向隅哀泣，则满座人为之不欢。”帝王对于天下，就好比是一堂之主，假若有一人遭遇不公平，内心就会凄怆难过。现在郡国中受刑而死的人，每年有上万，天下的监狱有二千多座，这其中受冤而死的人，该会有多少。监狱仍然是人满为患，这就是社会为什么不能达到和谐的原因。

监狱中关押着如此多的犯人，这是礼仪教化还没有发挥作用，法律条文还不够明晰，百姓贫穷困苦，地方上的豪杰牟取私利，丑恶的行为得不到制止，刑诉案件不能够公平地对待，而最终导致了这样的结果。《尚书》中讲：“伯夷制定礼法，引导百姓懂礼，其次才使用刑罚。”意思是说：用礼仪教化来代替滥施刑罚，就如同是筑堤，是为了防止河水泛滥。现在堤防已经破败，礼制还没有完备；死刑过滥，生刑又容易触犯；百姓饥寒交困，贫苦不堪；地方上的豪杰仍然是贪得无厌，欲壑难填，怙恶不悛，已经习以为常，这就是罪案为什么会越处罚越多的原因。孔子说：“古代执行法律的人，以减少犯罪为务，这是治国理政的根本；现在执法的人，不放过一个有罪的人，这是治国理政的末端。”孔子又说：“今天断狱审案的人，只想着怎么去杀掉这个犯人；古代断狱审案的人，只希望怎么留给犯人一条生路。”与其杀掉一个错判无辜的人，宁可放掉一个有疑问的罪人。现在的执法者，上下官员相互攀比，以苛刻为务，以重判为明，对于轻判，则被认为是无能。民间有一句俗语：“卖棺材的人盼着连年瘟疫。”这并不是商人憎恨人们，想要人死得更多一点儿，实在是受到利益的驱动，才使得他们有这样狠毒的想法。而今官吏执法判案，让无辜的人遭受牢狱之灾，也持有同样的想法。正因为有这五种弊病，才使得监狱中的犯人越来越多。

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