人们冷了就要穿衣，不会等到又轻又暖才穿；人们饿了就要吃饭，不会等到有了美味佳肴才吃；饥寒加在人们身上，人们就会不顾廉耻。人们都懂得这个道理，一天少吃一顿饭，就会感觉到饥饿；终年不添置衣服，在冷风中就会挨冻受寒。肚子里饿了没有东西吃，身上冷了没有衣服穿，就是慈母也难以保护好孩子，君主还怎么留得住百姓！圣明的君主懂得这些道理，所以要鼓励百姓重视农业生产，栽桑养蚕，减少赋税，增加储备，充实粮仓，为水旱灾害的发生做好准备，只有这样，君主才能够得到百姓的拥护。

民众，在于君主如何治理他们，人们都有追逐利益的愿望，就像水的流动一样，由高处向低处流动，流向四面八方，不会加以选择。金玉珠宝，饥不可食，寒不可衣，然而这些东西珍贵，因为这是君主喜欢的东西。这些东西重量轻，体积小，容易携带收藏。带在身上，周游四方，有了这些，即可以没有饥寒的烦恼。这些东西还可以让臣下背叛君主，让百姓抛弃故乡，让盗贼以身试法，让逃犯携带在身上，作为流窜时的资财。粮食布帛生长在田间，要经过长时间地管护生长，花费的人力物力很多，还不能通过一天的劳动就能够收获到手；数石的重量，一般的人还难以搬动，奸邪也难以从中获利。然而，一天不吃饭就会挨饿，少穿一件衣服就会受寒。圣明的君主重视的应该是粮食生产，而不是金玉珠宝。

现在一个五口之家的农民，至少有两个人要为官府服徭役。能够耕种的农田不过一百亩，一百亩的收成不过是一百石的粮食。春天耕种，夏天耘草，秋天收获，冬天贮藏，还要伐薪烧炭，为官府修建房屋，为国家出差服徭役。春天不避风尘，夏天冒着酷暑，秋天淋着细雨，冬天迎着寒风，一年四季得不到休息。农民还需要有私人间的送往迎来，吊唁问丧，慰问病人，养育孩子。所有这一切的花费，都包括在农业生产的收获中。一年到头如此辛苦，一旦遭遇了水旱灾害，加上官府的横征暴敛，收缴赋税不顾农时，早上催缴，晚上就要备齐，有产业的人家只好半价贱卖，没有产业的只好借贷两倍的高利债，迫使农民卖掉田宅、卖掉孩子来偿还债务。那些富商大贾却可以囤积居奇，获取成倍的利润；小商贩守着摊子摆卖，掌握着一些短缺物资，在都市里游走，一旦官府有急需时，也能够赚得成倍的利润。这些商贾小贩，男的不用耕种收获，女的不用养蚕织帛，穿的却是锦衣罗衫，吃的是大鱼大肉；他们不必遭受农民的辛苦，却能够获得农业生产带来的利益。有些还会因为经商而致富，与王侯相互勾结，其势利甚至压倒官吏，用钱财可以摆平一切；这些商人可以出行千里，在官道上络绎不绝，乘坐好车，骑着高头大马，身上穿着绫罗绸缎，衣摆拖曳在地上。这些商人为什么可以侵夺农民的利益，而农民却不得不流离失所。

现在朝廷制定的法律，轻贱商人，但商人仍然富有；重视农民，可农民仍然贫困。民间所看重的，正是陛下所要轻贱的；官吏鄙视的，正是朝廷法律所要尊重的。上下相反，好恶相背，要想使得国家富强，法律得到尊重，是难以成功的。现在需要做的，是务必让民众回到农业生产上去。让民众愿意回到农业生产上去，就要重视粮食生产；要制定重视粮食的政策，让民众感受到，粮食生产可以成为赏罚的手段。把天下的粮食交到官府的仓廪中，按照缴纳粮食的多少，可以拜爵，可以赎罪。这样做，富人可以得到爵位，农民可以获得利益，政府同时掌握了粮食。通过上交粮食得到爵位的人，都是家中藏有余粮的人；把他们多余的粮食收缴上来，以供政府调剂，那么贫困的百姓，缴纳的赋税就可以得到相应的减免，这就是所谓损有余，以补不足。政策一旦实施，百姓从中即可以获取利益，这是顺应民心的好事。它有三大好处：第一，政府的粮食储备得以充实；第二，农民的赋税可以减少；第三，农民的生产积极性可以得到鼓励。朝廷诏令百姓家中提供一匹装备齐全的战马，可以免除三个人的赋税或者兵役。战马，是国家重要的战备物资，所以要施行免除赋税、兵役的政策，鼓励百姓参与。在上古时，神农氏强调：“有高达十仞的石头城，宽达百步的护城河，一百万穿着盔甲的战士，没有粮食，也难以守得住。”这样看来，粮食，同样是君主治理国家的重要物资，是国家安定的法宝。朝廷诏令百姓缴纳粮食，可以封赏百姓五大夫以上的爵位，可以免除一个人的徭役，这样做和提供一匹战马受到的优待还有差距。爵位，是皇帝掌控的，一开口，即可以拿出很多的爵位来进行赏赐；粮食，是农民种植的，在田地里生长，生生不息；愿意享有很高的爵位，免除罪责，是人们所向往的。让全国的百姓缴纳粮食，支援边郡，可以得到封爵赎罪，不用三年，塞下粮食的储备就会多起来。

文帝采纳了晁错的建议，诏令民众向边郡输送粮食，输送六百石粮食的授予上造爵，后来改为输送四千石粮食的授予五大夫爵，输送一万二千石粮食的授予大庶长爵，按照输送粮食的数量确定爵位的高低。晁错再次上奏：“陛下鼓励民众向边郡输送粮食，而后赏赐爵位，这是很好的惠民政策。臣担心边郡的军粮，还不足以分散私人手中的存粮。边郡粮食足够食用五年之后，可以将粮食交往郡县的国库中储存；国库中的粮食足够满足一年的消费后，可以及时地实施减免租税政策，免除农民的田赋。这样，皇帝的恩泽将会使得普天下民众均享受到利益，民众则会更加重视农业生产。战争一旦发生，或者是遭遇到水旱灾害，民众的生活就不会因为缺乏粮食而陷入困窘，这样国家就达到了安定社会的目的；如果遇上风调雨顺，粮食丰收，民众的生活还会变得富裕起来。”文帝再次接受晁错的谏言，文帝前元十二年（公元前168年），文帝下诏全国百姓的农田，可以减少一倍的田赋。第二年，免除全国的田赋。

又经过十三年，在孝景帝二年（公元前135年），景帝诏令全国，农民的田赋再减少一倍，每年的田赋确定为三十分之一。这以后，上郡以西发生了大旱灾，朝廷重新实施卖爵令，减少卖爵的价钱，鼓励民众缴纳粮食；犯罪的刑徒，也可以向官府交纳粮食，借此可以抵消刑期甚至豁免罪刑。朝廷同时开始建造军马场，以满足军队战备的需要，还增加了皇宫里的宫殿、行宫、车马。但仍然向有关部门下诏，要重视农业生产，民众也乐于从事农业生产。到了武帝继位，距离汉朝建国已经有七十余年的时间，国家没有大事，没有遭遇过大的水旱灾害，民众的生活富足，基本上达到了丰衣足食，国家的大小仓库堆满了粮食，国库中有了充足的余财。京师国库中的铜钱，累积数达到数百万万，串铜钱用的绳子朽烂，钱多得无法计算。太仓中的陈粮每年不断地更换，有些暴露在外面，因为腐败已经不能食用。民间街巷中有游走的马匹，农村田野间，马匹则更是成群结队，如果有人骑着母马，还会不好意思去会见亲朋好友。看守里巷大门的小官吏，每天也能够吃到上等的精米和肉食；有的官员做官在任上时间太久，在一个地方做官，孙子可以在当地长大成人；有的家族居然以官职作为姓氏。人人自爱而不愿意触犯法律，将道义放在首位，不肯做有失体面的事情。在当时，法网疏阔，犯罪的人也少，民众普遍富裕。有的地方，豪强开始恃财骄横，乘势兼并他人的土地，豪强的党徒，在乡村间横行不法。皇室宗亲有着自己的封国，公卿大夫以下争相奢侈，居住的房屋，乘坐的车骑，僭越礼制的行为开始普遍，由盛而衰，这也是事务发展的规律。

接下来，武帝对外连年用兵，对内不断地推行新政，民众的徭役、各种花费大增，大量的民众又开始脱离农业生产。董仲舒为此而向武帝上书，董仲舒说：“《春秋》中对于其他粮食作物的记载不多，但是对于麦子、谷类作物收成不好，却有着详细记载，从中可以看出，圣人对五谷中的麦子和谷子最为重视。现在关中的风俗，不喜欢种植麦子，这样关中每年就会缺少《春秋》中所重视的粮食作物，影响到民众的吃饭问题。臣奏请陛下诏命大司农，要求关中农民多种些冬小麦，不要错过农时。”又说：“上古时候向农民征收的田赋不过十分之一，这样的赋税，民众还能负担的起；每年役使民众不过三天，民众也能够接受。民众还有足够的财力养老尽孝，同时交足国家的赋税，家中娶妻养子，尽到爱护的责任，因此百姓乐意听从国家召唤。到了秦代就不同了，秦国施行商鞅的法家治理，改变了先王制定的制度，废除井田制，民众可以自由地买卖土地，富有的人家田地连阡接陌，贫穷的人家没有立锥之地，政府控制着山川、湖泊的收益，掌握着山林的出产，荒淫无度，相互攀比奢侈淫靡。城邑中有像国君那样的贵人，里巷中有像公侯那样的富翁，在这样的情况下，平民百姓还能不贫困？再加上民众每年要有一个月为官府服劳役，除此以外，在居住地每人还要服上一年的兵役，在边郡戍守一年，把这些都加起来，已经是古时候徭役的三十倍；田赋人头税，盐铁支出，是古代赋税的二十倍。如果耕种的是豪绅的土地，还要负担十分之五的田租。贫苦农民只能是穿着牛马衣，吃着猪狗食。再加上贪官污吏的压迫，滥施酷刑，民众的愁怨无处可申诉，只好逃亡进山林，落草为寇，罪犯充斥着道路，每年犯罪的案件成千上万。汉朝建国以来，这种情况依然存在。古代的井田制已经难以维持，但也应该作为参考，限制民众占有过多的农田，取有余，以补不足，制止地方上豪强对于土地的兼并。把盐铁的利益返还给百姓。释放豪门里的奴、婢，废除贵族可以擅自处死奴、婢的法令。减少赋税，减省徭役，让民众有一个宽松的生存环境。改善国家的治理。”董仲舒死后，国家的赋税、徭役仍然是变本加厉，国库中出现财政空虚，甚至有人吃人的情况出现。

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