宣帝、元帝、成帝、哀帝、平帝五位皇帝，对先帝朝经济政策的实施，没有做出过大的改动。在元帝朝，曾经撤销过盐铁官，元帝永光三年（公元前41年）冬天，又重新恢复。贡禹向元帝谏言：“铸造钱币需要采铜，一年内有十几万人不能参加农业生产，民众因为盗铸钱币而犯法的人很多。在富人家里，钱多得用不完，可仍然贪得无厌。民众会因为羡慕奢侈而受到影响，弃本逐末，从事农业生产的人数在减少，奸邪得不到制止，都是因为钱币的缘故。要从根本上解决问题，就应该撤销开采金银珠玉和铸钱的官员，不再铸造钱币，废除钱币的流通，废除以钱币缴纳赋税的法律。缴纳赋税，官员的俸禄一律改为用实物布帛和粮食来兑现，让百姓一心一意地从事农业生产。”讨论的大臣们均认为，市场上的货物流通，商品交易只能通过货币，布帛又不能分割成尺寸。贡禹这才放弃建议。

从孝武帝元狩五年（公元前118年），由上林苑三官府铸造五铢钱，到平帝元始年间（公元1－5年），全国一共铸造五铢钱达二百八十亿万之多。

王莽在平帝朝，开始担任摄政，改变汉朝制度，以周代有小钱大钱为依据，开始铸造大钱，直径为一寸二分，重十二铢，钱上的铭文为“大钱五十”。又铸造了契刀、错刀。契刀，上部形状是环型，像一枚大钱，身形像刀，长二寸，铭文是“契刀五百”。错刀，即是以黄金错其铭文，铭文是“一刀直五千”。以上三种钱币，与五铢钱共有四种钱币，在市场上同时流通。

王莽篡汉后，做了真皇帝，认为“劉”字的书写带有金刀，于是取消了错刀、契刀和五铢钱，重新制作金、银、龟、贝、钱、布等货币，起名字叫做“宝货”。

小钱直径六分，重一铢，铭文是“小泉值一”；另一种直径七分，重三铢，铭文是“幺泉一十”；另一种直径八分，重五铢，铭文是“幼泉二十”；还有一种直径九分，重七铢，铭文是“中泉三十”；还有一种钱币直径一寸，重九铢，铭文是“壮泉四十”。加上前边铸造的“大泉五十”，一共是六种钱币，价值与铭文一致。

黄金以斤为单位，一斤黄金，价值一万钱；白银以流为单位，朱提县产的白银，八两为一流，一流白银，价值一千五百八十钱；其他地方产的白银，八两为一流，价值一千。银子为二等货币。

大龟甲长一尺二寸，价值二千一百六十钱，其价值相当于大贝钱币十朋。公龟长九寸，价值为五百钱，相当于壮贝币十朋。侯龟长七寸以上，价值为三百，相当于幼贝币十朋。子龟五寸以上，价值为一百，相当于小贝币十朋。这是龟宝四品。

大贝直径四寸八分以上，二枚为一朋，价值二百一十六钱。壮贝三寸六分以上，二枚为一朋，价值五十钱。幺贝二寸四分以上，二枚为一朋，价值三十钱。小贝一寸二分以上，二枚为一朋，价值十个钱。不到一寸二分的，不合格，不能为朋，每枚价值三个钱。这是贝类货币的情况。

还有大布、次布、弟布、壮布、中布、差布、厚布、幼布、幺布、小布。小布长一寸五分，重量为十五铢，铭文是“小布一百”。从小布往上，各递增一分，增重一铢，铭文和布名一致，价值各加一百。一直到大布，长二寸四分，重量为一两，价值一千钱。这是布钱币十品的情况。

五种材质的货币，六种名称，二十八种规格。

铸造钱币要使用铜作为原料，掺杂一定的铅锡，铭文、钱的质量与钱的轮廓仍然仿照汉的五铢钱。金、银制作的钱币与其它金属混杂，成色不纯，龟甲不到五寸，贝不到六分，不能作为钱币来使用。元龟须是蔡地出产的，士农工商不能收藏，如果家中有收藏，要送到太卜府衙兑换钱币。

民众被这些规定搞糊涂了，发行的货币难以在市场上流通使用。在暗地里，民众仍然使用汉朝的五铢钱。王莽为此而焦虑。下诏说：“胆敢非议井田制，继续使用五铢钱的为惑众罪，一旦发现，流放至远方边郡，与魑魅魍魉在一起居住。”于是农业、商业均受到影响，粮食产量、货币流通出现了很多问题，民众抱怨的声音不绝于耳。因为买卖田宅、奴婢、私铸钱币而犯罪的，从朝廷大臣，士大夫到庶民百姓，数不胜数。王莽知道民众为此而怨声载道，只好让价值一钱的小钱在市面上流通，又加上大钱五十，二种货币同时流通，龟贝布等钱币全部停止使用。

王莽性情急躁，容易冲动，在潜意识中不能无所作为，每次有了新想法，一定要从古人的典籍中找出依据，还要附会圣人的言论。国师公刘歆说周代有负责钱币，商品流通的官员，卖不动的货物，由官府来收购，在货物紧俏时，再由官府来出售，这就是《易经》中所说的“理财义正辞严，百姓不敢胡为”。王莽于是下诏，王莽说：“《周礼》中记载的，有负责赊账、借贷的官员，《周书·乐语》中记载，有负责市场五均的官员，这些文献中记载的官员，各负其责。按照古时候的设计，设置负责赊账、借贷的官员，还有市场中的五均官，让他们负起责任来，以方便庶民百姓，抑制兼并。”王莽遂在长安和洛阳、邯郸、临淄、宛城、成都五个城市设置五均官，将长安东西市令和洛阳、邯郸、临淄、宛城、成都的市长更改名称为五均司市师。长安的东市令更改为京五均司市师，西市令则更改为畿五均司市师，洛阳更改为中五均司市师，其他的四个都城，将名称更改为东西南北五均司市师。在每个集市，设置五名交易丞，一名钱府丞。工商业者，愿意开采金银铜锡铅，还有贡献龟甲贝壳的，一律向司市钱府丞申报登记，按照时令开采，捕获龟贝。

王莽又从《周礼》中找出向民众征税的依据：田地不耕种，就不能出产粮食，要缴纳三个男丁的赋税；城郭中住宅旁不栽种果树，就不能出产果品，要缴纳三个男丁的布匹税；民众中有游手好闲的，没有正当职业的，每人要缴纳一匹布的赋税。不能交出布匹的，要为政府服杂役，由官府供给衣食。在山林水泽中猎取鸟兽虫鱼鳖，或者畜牧的百姓，妇女栽桑养蚕，织布纺绩缝补者，工匠巫医卜祝者，还有其他以技术谋生的民众，商贩游贾坐堂开店的，开设旅馆的，都要向官府申报从事的职业和所处的位置，除去本钱后，计算利润，需要向官府缴纳十分之一的利润，作为税收。如果隐瞒不报，或者自报不实，没收所得收入，并且还要罚在官府服劳役一年。

各个市司，要在一年四个季度的第二个月，根据商品流通情况，确定物价，定出商品的上中下三种价格，作为市场中流通物价的平均价格，不受市场物价起伏的干扰。民众买卖粮食布帛丝绵等商品，这是生活中的必需品，在出现滞销时，由均官确定价格，按照原进价格收购，不让商家吃亏。物价上涨过快时，平抑物价，以低价卖给百姓。低于物价平均价格的，由百姓自行决定买卖，防止囤积物资，哄抬物价。民众办丧事，祭祀典礼缺乏资金的，钱府用工商税的部分收入向民众借贷，不收取利息，但借贷的时间不能超过十五天，丧事借贷不能超过三个月。民众想治理产业，但苦于资金不够，想贷款治产的，由政府贷给资金，除去必要的生产开支，所得利润每年按照十分之一的税率收取税费。

羲和（大司农）鲁匡说：“名山大川，盐铁钱布帛，五均负责赊贷的官员，由政府来掌握，只有酒税还没有管起来。醇酒，是上天赐予的美味，是帝王用来颐养百姓的佳酿，祭祀祈福，涵养身体，调理疾病。在举行典礼仪式时，少不了酒。因此《诗经》中说‘没有酒去买一壶’，但《论语》中也说‘买来的酒不能喝’，这两种说法其实并不相悖。《诗经》中说得是在太平年间，酒由官府专卖，酒味醇美，可以尽情享用。《论语》中孔子讲的是在西周末期衰乱时，酒在民间买卖，酒的质量差，酒家不诚实，因此怀疑而不敢喝。现在不让百姓买卖酒，百姓就不能在举行祭祀典礼时享受醇酒的美味；放开来由私人酿造，不加限制，财政又会受到损失，百姓也会受到伤害。按照古时的做法，由官府负责酿酒，以二千五百石粮食酿造一均酒，开设一个垆坊来专门卖酒，以五十酿为一出售单位。一个酿酒单位需要使用粗米二斛，酒曲一斛，可以酿制六斛六斗美酒。在市场上每月的初一卖酒，用去三斛米曲，计算得出的价格分为三份，以其中一份，作为一斛酒的平均价格。除去米曲本身的价格，将取得的利润分为十份，七份交入官府，其它三份和酒醩、灰炭作为工钱、器具、薪柴的费用。”

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