刘歆、陈崇等十二人，因为提倡建造明堂，宣扬教化，也被封为列侯。

王莽认为天下已经太平，北边的匈奴已经受到教化，东边召来了海外蛮夷，南边怀柔了海外的黄支国。西方没有捷报传来，王莽于是派遣中郎将平宪等人，带着很多金币诱降塞外的羌人，让他们献出土地，以表示愿意归附汉朝。平宪等人上奏太后，说：“羌人酋长良愿等部落愿意归顺，带来的人口有一万二千人，他们自愿归附为汉朝臣民，献出了青海湖，献出允谷的盐池，他们那里的平原草场，都愿意交予朝廷来管理，自己住在险阻地方，作为汉朝藩臣。问良愿等人为什么要这样做，他们回答：‘太皇太后圣明，安汉公仁慈，天下太平，五谷丰登，长出来的嘉禾有一丈多，一个谷子有三个穗，甚至不用种植，就可以生长，蚕茧没有蚕蛹也能形成，甘露从天上降落，醴泉从地下涌出，凤凰来仪，神雀翔集，元始四年（公元4年）以来，羌人没有疾苦，因此乐意归附。’应该安排他们的生产和生活，设置属国管理。”太后将这件事情交予王莽处理，王莽再次上奏太后，说：“太后数年来主持朝政，恩泽流布四方，和气布满天下，域外风俗改变，莫不羡慕汉朝的礼仪。越裳氏通过翻译，前来贡献白雉；黄支国不远三万里，前来贡献犀牛；东夷王渡过大海，前来奉献国宝；匈奴单于按照汉朝制度，去掉两个字以上的名字。而今西域人也愿意带着土地前来归附汉朝。在上古时的唐尧世代，德化遍布四海，也没有做到这些。而今经过调查核实，已经有东海郡、南海郡、北海郡，只有西海郡还缺失，奏请接受域外羌人的良好愿望，将他们献出来的土地设置为西海郡。臣听说圣王要序天文，定地理，按照山川风俗，划出州的边界。汉家地域广阔，上古时有唐尧、虞舜，夏禹、商汤、周文武二王，一共设立了十三个州，现在的州名和地界，有很多已经与古籍中的记载不符。《尧典》中记载的是十二州，大禹时确定为九州。汉家地域更加辽阔，州牧如果将管辖的地域巡视一遍，路途遥远的要走三万里，不应该再划分为九州。应该按照经典中记载的确定为十二州，分别确定名称，标明地界，以求得与实际相符，以继往开来。”上奏得到批准。王莽又奏请增加法律条令五十章，违法者流放到西海郡。先后被流放的百姓，成千上万，百姓们怨声载道。

泉陵侯刘庆上书太后，说：“周成王在年幼时，称为孺子，由周公居摄政位。而今皇帝年幼，应该诏令安汉公代行天子权利，与当年的周公一样。”朝中群臣都说：“刘庆说得对。”

平帝元始五年（公元5年）冬天，荧惑星插入月亮背面。

平帝患病，王莽用竹简制作策书，写上祷告辞，在泰一祭坛、五帝庙祈祷，王莽身上佩带着玉壁，手持着玉圭，请愿以自身相代。而后学着周公当年的做法，把用竹简写好的策书，藏在金柜中，放置在前殿，告诫朝中大臣，不要讲出去。当年十二月，平帝驾崩，朝廷遂大赦天下。王莽召通晓礼仪的专家宗伯凤等人，商议后规定天下六百石以上官吏，都要穿上孝服，服丧三年。而后王莽上奏太后，尊孝成帝庙号为统宗，尊孝平帝庙号为元宗。当时元帝的直系亲属已经断绝，只有宣帝的曾孙还在，在世的还有五位诸侯王，除此以外，还有列侯广戚侯刘显等四十八人，王莽心中忌惮这些人的年龄太大，难以驾御，就说：“兄弟之间不能作为后嗣，相互继承。”于是选了宣帝的玄孙中年龄最小的广戚侯刘显的儿子刘婴，当时年龄只有两岁，假托刘婴的卜相最为吉利。

继位当月，前辉光（右扶风）谢嚣上奏，说武功县长孟通在挖井时，得到一块白石，上圆下方，有丹书写在白石上，文字是：“告安汉公王莽为皇帝”。符命的兴起，从此开始。王莽暗示朝中大臣，将此事奏告太后，太后说：“这是妖言惑众，不可相信！”太保王舜对太后说：“事已至此，也无可奈何，想要制止它，恐怕也难以做到。王莽不敢有其它想法，只是想把称号改为摄政，以加强说话的份量，慑服天下罢了。”太后默许了，王舜等人遂起哄，奏请太后颁布诏书，太后颁布诏书，说：“人们常说，天生众民，不能相互治理，才为他们设置君王，以统一天下管理。此间皇帝年幼，一定要托付于一个人，让其居于摄政位置才行，然后才能够奉承天命，实施对百姓的教化，让群生得以繁育。《尚书》中不是说吗？‘上天的愿望，由人来实施。’朕因为孝平皇帝年幼，暂且行使皇帝权利，等到皇帝行了加冠礼，即将权利归还给皇帝。可惜平帝夭寿驾崩，呜呼哀哉！已经派有关部门调查孝宣皇帝留下来的玄孙，还有二十二人，挑选适合继承皇位者，以作为孝平皇帝的后嗣。宣帝的玄孙现在仍然在襁褓中，没有高尚的君子辅佐，怎么能够使得天下安宁？安汉公王莽辅佐三朝皇帝，受到信任，现在又遭遇了这样的事情，王莽辅政期间，全国法令、政令统一，又进一步制作了礼乐，与周公虽然不处于同一世代，却取得同样的成就。现在前辉光（右扶风）谢嚣、武功县长孟通又上书，说发现了写在白石上的丹书，朕在思考这个问题，说‘为皇帝’，就是代行皇帝的权利。有法可循，圣人不拘泥成法。诏令安汉公居于摄政位，代行皇帝权利，如同当年的周公，将武功县作为安汉公的采邑，名称改为汉光邑。具体受封仪式再上奏。”

于是朝中的群臣又上奏太后，说：“太后的圣德已经昭示于天下，对天意的理解非常深刻，太后诏令安汉公居摄政位。臣听说周成王在年幼时，周的制度还没有确立，周成王不知道该如何奉祀天地，继续发扬光大文王、武王的事业。周公继而居摄政位，周代的制度才最终确定下来，王室得以安宁，如果不是周公居摄政位，周代的天命恐怕也会丧失。《尚书》中讲：‘我的后代子孙，还不能恭敬地奉祀上天，管理下民，不能够广大前人的宏业，身居王位不知道该如何尊奉天命。天命只辅佐诚信的子孙，不要违背天命。’经文是这样解释的：周公穿戴天子冠冕，南面接受群臣朝拜，发号施令，发布诏命称为王命。召公还有其他贤者，不了解圣人的意图，因此对周公的这些做法，持怀疑态度。《礼经·明堂记》中记载：‘周公在明堂接受诸侯朝拜，像天子一样，南面背靠屏风站立。’还有‘周公坐在天子位置上，在六年时间内，接受诸侯朝拜，制作礼乐，天下人对周公的治理，非常满意。’召公当时对此不理解。武王刚驾崩，丧服未除。从这些来看，周公开始居摄政位的时间，代行天子权利的时间，不仅仅是六年，应该还要早些。《尚书》中已经散佚的《嘉禾篇》中说：‘周公捧着美酒，站立在台阶上，看着大臣们一步步走上殿堂，赞美道：“代理成王莅政，天下祥和安宁。”’这是周公在摄政时，历史典籍中对他的称颂。成王举行了加冠礼后，周公遂将执政的权利交还给成王。《尚书》中记载：‘朕把您的权利，交还予您。’周公继续代替成王，发号施令，可以独断专行，不用向成王请示，因此成王说我把您的权利交还予您。臣等奏请安汉公也应该居摄政位，代行皇帝权利，穿上天子冠冕，背靠着屏风坐在殿堂中间，南面接受群臣朝拜，倾听朝臣的汇报，处理政事。乘车出行，像皇帝一样示警称跸，官吏百姓对安汉公称臣妾，就像尊奉天子的礼仪一样。在郊外祭祀天地，在明堂祭祀祖宗，在宗庙祭祀先祖，可以由群神配享祭祀，赞辞称‘假皇帝’，官员百姓称‘摄皇帝’，自称‘予’，决定国家大事，像皇帝的诏书一样，称‘制书’，以顺应皇天的心意，辅佐汉室，保护孝平皇帝的后嗣，即继位的幼儿，完成托付的大义，振兴汉室的教化。朝见太皇太后、帝皇后时，再恢复为臣下的礼仪。可以在自己的封国、采邑实施教化，按照诸侯王的礼仪办事。臣昧死奏请。”太后颁诏，说：“可以。”第二年，更改纪元年号为居摄。

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