王莽天凤元年四月，出现霜冻，冻死庄稼和草木，海滨的情况更为严重。六月份，沙尘暴漫天刮来。七月份，大风吹倒树木，北阙直城门上的屋瓦被吹落。发生雹灾，落下的冰雹可以砸死牛羊。

王莽按照《周官》、《王制》中的记载，设置卒正、连率、大尹，职务相当于太守；设置属令、属长，职务相当于都尉。设置州牧、部监二十五人，他们在朝见皇帝时，享受与三公一样的礼遇。职务属于上大夫，每个人负责五个郡。公爵可以担任州牧，侯爵可以担任卒正，伯爵可以担任连率，子爵可以担任属令，男爵可以担任属长，都是世袭爵位。没有爵位的就是大尹。王莽将长安城郊区分为六乡，每个乡设置一个乡率。将三辅分为六个尉郡，将河东郡、河内郡、弘农郡、河南郡、颍川郡、南阳郡更改为六队郡，郡的官员为大夫，职务如同太守；还有属正，职务如同郡都尉。将河南郡大尹的名称更改为保忠信卿。为河南郡增加属县，达到三十个县。又设置了六个郊州长，每个州一人，每人负责五个县。还有其它官名，王莽随意改动官职名称。较大的郡，一分为五。县以亭为名的，有三百六十个，以此来对应符命中的内容。又在边郡设置境尉，以男爵充任。诸侯国中如果有闲置土地，就拿来作为赏赐官员使用。王莽颁发诏书说：“常（长）安作为西都，郊区有六乡，属下县官叫六尉。义阳（洛阳）作为东都，郊区有六州，属下县官叫六队。向都城交纳粟米的郡，叫内郡，内郡以外的郡叫近郡。有险关要塞阻碍的郡叫边郡。合起来一共是一百二十五个郡。在九州之内，有二千二百零三个县。公爵的封国叫甸服，这是王畿的护城；封在侯服的诸侯，是王畿的依靠；封在采服、任服的诸侯，是王畿的支柱；封在宾服的诸侯，是王畿的屏障；封在揆文教，奋武卫的诸侯，是王畿的墙垣；封在九州以外的诸侯，是王畿的外藩，各以其方位称呼，总括起来，就是万国。”再以后，每年都有些改动，一个郡至少要更改五次名字，而后有些又恢复为原来的名字。官吏百姓难以记得住，每次王莽颁下诏书，要附带原来这些地方曾经叫过的名字，再加以说明，比如，王莽说：“制诏书予陈留郡大尹、太尉：着令将益岁以南的土地划归新平郡。新平郡，就是原来的淮阳郡。将雍丘以东的土地划归陈定郡。陈定郡，就是原来的梁郡。将封丘以东的土地划归治亭郡。治亭郡，就是原来的东郡。将陈留郡以西划归祈隧郡。祈隧郡，就是原来的荥阳郡。陈留郡已经不再成为郡。大尹、太尉，都要到皇帝的行宫来报到。”王莽在新朝更改地名，就是这样地任意而又随性。

王莽又诏令，全国的小学，以戊子代替甲子，作为六十轮回的开始。将戊子作为男子行加冠礼的首日，婚丧嫁娶则将戊寅开头的十天作为忌日。百姓大多数不愿意改变旧的习俗，拒绝按照新的规定，去处理自己的事情。

匈奴乌珠留单于囊知牙斯去世，弟弟咸继承单于位，号称乌累单于，请求与新朝和亲。王莽派出使者，用厚礼拉拢匈奴人，又欺骗乌累单于咸，说他的儿子还活着，要将乌累单于的儿子登送回去，同时要求乌累单于咸把叛将陈良、终带等人交还朝廷。乌累单于将陈良等人绑缚，交给使者，而后用槛车押送至长安。王莽用火刑将陈良等人在长安城北活活烧死，还诏令官吏百姓前去观看。

边郡地区出现大饥荒，出现人相食的情况。谏议大夫如普在边郡巡视驻军，返回后报告：“军队驻扎在边郡要塞地带，士卒的生活很苦，边郡没有基本的生活设施。现在新单于请求和亲，应该将边郡的士卒减少一部分。”校尉韩威上奏谏言：“以新朝的军威，吞灭胡虏，无异于一口吞掉一只虱子。臣愿意率领五千勇士，不需要带太多的粮食，饥餐胡虏肉，渴饮胡虏血，在匈奴中横行。”王莽很赞赏韩威的豪言壮语，拜韩威为将军。但还是采纳了如普的建议，将驻守边郡的部队撤回来。免去陈钦等十八人的职务，又撤消了四个边镇的都尉和他们率领的驻军。来到长安的匈奴使者返回后，乌累若鞮单于知道自己留在新朝的儿子登，此前已经被王莽杀害，于是又调动大军进攻边郡，王莽只得在边郡再次安排驻军、屯恳。边郡的百姓大批地涌入内郡，成为流民，有些人靠给人家做奴婢活命，王莽又颁布诏命，官吏百姓敢收留边郡民众为奴婢的，杀头示众。

益州郡的蛮夷此时已经杀害郡大尹程隆，三面边郡的蛮夷先后造反。王莽派出平蛮将军冯茂率军镇压。

宁始将军侯辅免官，讲解《易经》的祭酒戴参担任宁始将军。

王莽天凤二年（公元15年）二月，王莽在王路堂安排酒宴，朝中的公卿大夫全部出席，大家尽情欢宴。而后王莽大赦天下。

此时，在白日可以看见天上的星星。

大司马苗訢被贬为司命，以延德侯陈茂来担任大司马。

有谣言流传，说有一条黄龙在黄山宫中坠落而死，百姓奔走相告，前往观看的人成千上万。王莽心中厌恶，逮捕传播谣言的人，询问谣言的来历，没有找到散布谣言的人。

乌累若鞮单于咸既然想要与新朝和亲，就又请求王莽送回儿子登的尸体。王莽想派使者专程送回登的尸体，又担心乌累单于咸怨恨，而在匈奴杀害使者，于是将此前怂恿杀害乌累若鞮单于儿子的将军陈钦，以其它罪名逮捕入狱。陈钦说：“这是要杀我来讨好匈奴呀。”随即自杀。王莽挑选能言善辩的儒生济南人王咸作为特使，五威将军琅琊人伏黯等人作为武官，将登的尸体送回匈奴。同时敕令乌累单于咸将前匈奴乌珠留单于囊知牙斯的坟墓挖开，用荆棘做成的鞭子抽打尸体。还诏令匈奴人离开塞下，回到大漠以北，责令匈奴乌累单于向新朝上缴一万匹马，三万头牛，十万头羊，还要将掳掠去的边郡百姓送还新朝。王莽喜欢颁发一些不切实际的诏令。王咸来到匈奴乌累单于的王庭，向乌累若鞮单于宣示王莽的威风、圣德，指责乌累单于忘恩背义，与乌累单于唇枪舌剑一番，乌累单于难以诘难，使者宣读完王莽交待的使命，随即返回。使者王咸入塞不久，即病死，王莽封王咸的儿子为伯爵，封伏黯等人为子爵。

王莽认为制度确定后，天下自然会太平安宁，于是开始精心研究地理，制作礼乐，从《六经》中寻找制定礼乐的根据。朝中的公卿早出晚归，反复讨论，一连几年定不下来，无暇顾及冤狱诉讼这些关乎百姓切身利益的紧要事务，有些县道长期没有官员治理，连续几年要由郡里的太守来兼任，官府里的贪赃枉法，日甚一日。中郎将、绣衣执法在郡国督察，仗着手中握有权力，肆意为非作歹，官员之间相互告发。王莽安排了十一个公爵属下的官吏，分布在全国劝农稼穑，种植桑树，按照节气时令，颁布政令，监督制度的执行，路上官员的车辆来往不绝，冠盖相望，这些派出去的朝廷官员，召见地方上的官员百姓，逮捕审案，郡里、县里为此而贿赂公行，上下贪污，搜刮财物，应该审理的案件被不法官吏颠倒黑白，为此而赴京告状，守在阙门下申诉冤情的百姓络绎不绝。王莽认为，自己在前朝垄断朝中的权利，最终获取天下，担心臣下也会有人效法，于是将大权独自包揽，有关官员对负责的政务，只求免责，敷衍了事。主管中枢机要、国库、钱粮的官员，全部由宦官来担任，官员百姓密封上奏的书信，宦官要先行拆开来阅读，宫中尚书却不能及时地了解实情。王莽害怕臣下篡权，已经到了疑神疑鬼的程度。又喜欢更改制度，政令繁多，应该执行的政策，执行人须反复地询问，才能够搞得清楚，在具体执行中又前后矛盾，以至于连王莽本人也昏聩不清。王莽常常在宫中秉烛办公，灯火通明，直至清晨，案牍上需要处理的公文堆积如山。尚书因此也拖延政务，或者隐瞒不报，递上去等待批复的奏章，甚至长达几年没有下文，拘押在郡县监狱中的犯人，碰上大赦令应该回家的，服役的卫兵因为无人交待，已经过去三年，囚犯还拘押在狱中，得不到释放。粮食流通不畅，谷物腾贵，驻守在边郡的士卒达二十几万人，啼饥号寒，具体负责的官员一筹莫展。五原郡、代郡的情况更为严重，以至于民众起来造反，沦为盗贼，几千人成群结伙，在周围的郡县流窜。王莽派出捕盗将军孔仁率领军队，与郡县中的驻军联合围剿，过了一年多才将盗贼平息下去，边郡此时已经是掳掠殆尽，残破不堪。

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